□本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者王春本報(bào)通訊員陳曉藝

最近，杭州的二手車(chē)市場(chǎng)生意有些蕭條，大部分想要賣(mài)舊車(chē)的車(chē)主不再像過(guò)去那樣先去“價(jià)”比三家杭州個(gè)人二手車(chē)買(mǎi)賣(mài)，反而是更青睞光顧4S店，而這多少跟杭州限制“一人多車(chē)”的政策有關(guān)。

今年5月1日起，《杭州市小客車(chē)總量調(diào)控管理暫行規(guī)定》開(kāi)始實(shí)施，規(guī)定個(gè)人名下有兩輛以上小客車(chē)的，只有一輛可以直接取得更新指標(biāo)，其他需要更新的小客車(chē)須通過(guò)競(jìng)價(jià)方式取得指標(biāo)。此舉旨在通過(guò)限制“一人多車(chē)”，治理城市擁堵和改善大氣環(huán)境。

然而，杭州市這一暫行規(guī)定實(shí)施兩個(gè)多月來(lái)，人們卻一直在不斷質(zhì)疑：這一做法公平合法嗎？如果合法，法律依據(jù)又在哪里？治理效果何在？

首購(gòu)門(mén)檻該不該降

杭州限制“一人多車(chē)”政策實(shí)施兩個(gè)多月來(lái)，人們關(guān)于限制“一人多車(chē)”相關(guān)問(wèn)題的討論仍然不絕于耳。對(duì)于規(guī)定的實(shí)施，杭州車(chē)主又有什么看法？

記者來(lái)到位于杭州市拱墅區(qū)石祥路上的一家4S店，比起限牌前瘋狂的購(gòu)車(chē)潮，如今店內(nèi)顯得冷清了不少，有些店員沒(méi)有事做，甚至表示在考慮轉(zhuǎn)行。

一位準(zhǔn)備賣(mài)舊車(chē)的中年男子王林告訴記者，跟幾位有賣(mài)車(chē)經(jīng)驗(yàn)的朋友打聽(tīng)過(guò)后，他還是決定把車(chē)賣(mài)給4S店。

王林說(shuō)，“限制‘一人多車(chē)’這個(gè)政策出臺(tái)后，我覺(jué)得把車(chē)賣(mài)到市場(chǎng)不像以前那么放心了。萬(wàn)一遇到個(gè)不靠譜的買(mǎi)家，過(guò)戶(hù)手續(xù)上出點(diǎn)什么麻煩或拖延幾天，領(lǐng)取更新指標(biāo)買(mǎi)新車(chē)就會(huì)受到影響，而4S店就相對(duì)可靠些。而且現(xiàn)在許多4S店都有較為可觀的置換補(bǔ)貼。”

在汽車(chē)北站附近的一家二手車(chē)市場(chǎng)，車(chē)主劉琛正在詢(xún)問(wèn)店員賣(mài)舊車(chē)的事宜。“我名下原有兩輛車(chē)，妻子名下原來(lái)無(wú)車(chē)，最近我已經(jīng)將其中一輛變更至妻子名下。我們憑結(jié)婚證書(shū)就直接辦理登記了，無(wú)需申請(qǐng)小客車(chē)指標(biāo)，倒也方便。”

劉琛向記者說(shuō)了他的打算：剩下的一輛車(chē)開(kāi)了很多年了，打算賣(mài)掉換輛新車(chē)。具體是賣(mài)給市場(chǎng)還是4S店，還在考慮，以后家里一人一輛車(chē)也夠用了，暫時(shí)沒(méi)有新的購(gòu)車(chē)計(jì)劃，所以限制“一人多車(chē)”的規(guī)定對(duì)我家影響倒是不大。

家住下沙的方子凱恰好陪朋友過(guò)來(lái)看二手車(chē)。他對(duì)記者抱怨說(shuō)，“杭州的有錢(qián)人都已經(jīng)有三輛甚至四輛車(chē)了，沒(méi)錢(qián)的，一輛車(chē)都沒(méi)開(kāi)上就要被限制，這樣不大公平，而且這樣有錢(qián)人和沒(méi)錢(qián)人的差距會(huì)越來(lái)越大……”

方子凱建議說(shuō)，“我覺(jué)得限牌政策應(yīng)該降低購(gòu)買(mǎi)第一輛車(chē)的門(mén)檻，抬高對(duì)于再購(gòu)車(chē)的門(mén)檻，或者通過(guò)其他一些途徑，以保證公平。我目前名下有一輛車(chē)子，以我的收入水平來(lái)看，如果我日后再購(gòu)車(chē)，也不會(huì)采取競(jìng)價(jià)方式獲得指標(biāo)的，可能更傾向于去4S店舊車(chē)換新車(chē)。”

擁堵能否真正緩解

限制“一人多車(chē)”后，杭州的擁堵問(wèn)題能否得到真正緩解？

事實(shí)證明，在杭州之前限牌的城市，諸如北京、上海、天津等城市在限牌后交通并沒(méi)有得到明顯改善，因?yàn)閷?dǎo)致交通擁堵的頑疾并非僅僅通過(guò)限牌就可以消除。

交通擁堵研究專(zhuān)家、浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授吳偉強(qiáng)認(rèn)為，在現(xiàn)階段，期待限牌以緩解交通擁堵實(shí)屬無(wú)奈，根本之策是大力發(fā)展公交優(yōu)先戰(zhàn)略。

吳偉強(qiáng)分析說(shuō)，雖然限制“一人多車(chē)”也涉及單位車(chē)輛和私人車(chē)輛一起受限、一手車(chē)和二手車(chē)區(qū)別對(duì)待、搖號(hào)和競(jìng)價(jià)并行等措施，體現(xiàn)了一定的均衡性，但提高城市交通效率，不能僅靠限牌和限行，應(yīng)建立集體制、規(guī)劃、建設(shè)、管理、人的素質(zhì)于一體的“五位一體”模式，多方協(xié)調(diào)，多管齊下，多措并舉，綜合治理。

吳偉強(qiáng)告訴記者，實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，就要在規(guī)劃、建設(shè)、管理、政策、財(cái)力、用地、技術(shù)等方面體現(xiàn)公共交通的優(yōu)先地位，全面建設(shè)以軌道交通、快速公交、出租車(chē)輛、免費(fèi)單車(chē)、水上巴士組成的公共交通系統(tǒng)，以?xún)?yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引更多的市民放棄私人小車(chē)出行。他建議，要通過(guò)多種途徑，將治堵和治亂相結(jié)合，提高人的交通意識(shí)和文明素質(zhì)，引導(dǎo)交通參與人養(yǎng)成文明行車(chē)、文明停車(chē)、文明出行的習(xí)慣。

政策有何法律依據(jù)

根據(jù)《杭州市小客車(chē)總量調(diào)控管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》)小客車(chē)指標(biāo)包括增量指標(biāo)、更新指標(biāo)和其他指標(biāo)。更新指標(biāo)是指單位和個(gè)人將名下在本市登記的小客車(chē)辦理轉(zhuǎn)移登記、注銷(xiāo)登記或者遷出本市的變更登記后，按規(guī)定申領(lǐng)的指標(biāo)。

另外，《暫行規(guī)定》還明確，取得指標(biāo)六個(gè)月內(nèi)未使用的視為放棄指標(biāo)，指標(biāo)不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)轮笜?biāo)只能用于與原車(chē)輛使用性質(zhì)相同的登記。夫妻一方將名下小客車(chē)變更至名下無(wú)車(chē)一方，可憑結(jié)婚證書(shū)等有效證件直接辦理登記，無(wú)需申請(qǐng)小客車(chē)指標(biāo)，強(qiáng)制注銷(xiāo)記錄的小客車(chē)不產(chǎn)生更新指標(biāo)。

那么，杭州出臺(tái)的這一政策有何法律依據(jù)？

杭州市交通運(yùn)輸局政策法規(guī)處副處長(zhǎng)金琳介紹，杭州市借鑒了廣州和天津的做法，對(duì)個(gè)人名下既有小客車(chē)采取更加嚴(yán)格的限制措施，其本意是體現(xiàn)“一人一車(chē)”的政策導(dǎo)向，增強(qiáng)社會(huì)公共資源使用的公平性。

浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授羅文燕分析認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的出臺(tái)，其直接法律依據(jù)是2014年3月1日實(shí)施的《浙江省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例》。該條例第11條第1款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市人民政府可以根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，采取相應(yīng)措施合理控制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量。該條例的立法目的是為了治理霧霾，保護(hù)和改善大氣環(huán)境，立法依據(jù)是《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年2月底，杭州市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)到259.8萬(wàn)輛，全市早晚高峰平均車(chē)速已低于國(guó)際擁堵警戒線(xiàn)20公里/小時(shí)。與此同時(shí)，隨著城市車(chē)輛的增多，汽車(chē)排放尾氣日益增加，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保部門(mén)測(cè)算，杭州市機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放對(duì)大氣PM2.5的貢獻(xiàn)率高達(dá)39.5%。由此可以看出，限制“一人多車(chē)”的政策導(dǎo)向和治理環(huán)境的目的是具有一定契合度的。

但同時(shí)，不少法律界人士還是對(duì)此提出了質(zhì)疑。

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授茅銘晨認(rèn)為，由地方政府的行政規(guī)定來(lái)設(shè)定行政許可是不合適的。

“汽車(chē)作為一種非違禁物品，人們本來(lái)是可以自由購(gòu)買(mǎi)的。但是在道路資源緊張的情況下，車(chē)牌配置就屬于公共資源配置的范疇。”茅銘晨解釋說(shuō)，根據(jù)行政許可法規(guī)定，公共資源配置需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，是可以設(shè)定行政許可的。但同時(shí)，根據(jù)行政許可法，除省級(jí)政府可以制定臨時(shí)性行政許可外，其他地方政府規(guī)章和行政規(guī)定并無(wú)行政許可設(shè)定權(quán)。

與上位法是否沖突

先前，有專(zhuān)家提出，杭州限制“一人多車(chē)”政策作為一個(gè)抽象行政行為，與行政許可法、道路交通安全法、物權(quán)法等上位法存在沖突，與公安部門(mén)的管理辦法也有沖突。

對(duì)此，羅文燕表示，《暫行規(guī)定》在法律層級(jí)上屬于行政規(guī)定(規(guī)范性文件)，不屬于法的淵源形式，其內(nèi)容必須與上位法(法律、法規(guī)和規(guī)章)相一致，更不得抵觸。

羅文燕說(shuō)，公民合法購(gòu)買(mǎi)兩輛以上小客車(chē)，一旦依法上牌照，就獲得上路行駛、轉(zhuǎn)移、更新、報(bào)廢的權(quán)利，受到法律保護(hù)。雖然杭州依法負(fù)有保證本轄區(qū)內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量的職責(zé)，但也應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)采取措施。限制“一人多車(chē)”，無(wú)疑影響了公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

茅銘晨則認(rèn)為，暫行規(guī)定與公安部機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定第43條“辦理機(jī)動(dòng)車(chē)轉(zhuǎn)移登記或者注銷(xiāo)登記后，原機(jī)動(dòng)車(chē)所有人申請(qǐng)辦理新購(gòu)機(jī)動(dòng)車(chē)注冊(cè)登記時(shí)，可以向車(chē)輛管理所申請(qǐng)使用原機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌號(hào)碼”的規(guī)定存在沖突。根據(jù)立法法，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可以根據(jù)本地實(shí)際適當(dāng)變通國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，但地方政府的行政規(guī)定變通國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章值得商榷。

另外，茅銘晨也提出，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為在《暫行規(guī)定》的制定依據(jù)中沒(méi)有明確提到道路交通安全法，就認(rèn)為其缺乏法律依據(jù)或者說(shuō)違法，而是應(yīng)當(dāng)看它的內(nèi)容究竟是否符合道路交通安全法的原則和規(guī)定。

茅銘晨分析說(shuō)，倘若杭州市要出臺(tái)“限牌”規(guī)定，如果能由杭州市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，則能夠避免相關(guān)合法性問(wèn)題。首先，地方性法規(guī)作為法源性文件，可以規(guī)定涉及公民權(quán)利的事項(xiàng)；其次，地方性法規(guī)可以適當(dāng)變通國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，即可以緩解與公安部規(guī)章的沖突；最后，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。

違反不溯及既往嗎

北京市律師協(xié)會(huì)律師黃莉凌在接受記者采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，限制“一人多車(chē)”的做法違反了“法不溯及既往”的原則。

“法不溯及既往”原則解決的是法的效力即時(shí)間效力問(wèn)題，是新法可否適用于其生效之前發(fā)生的事件和行為的問(wèn)題，如果可以適用，該法就有溯及力杭州個(gè)人二手車(chē)買(mǎi)賣(mài)，反之則沒(méi)有。

限制“一人多車(chē)”是否違反了該原則呢？

浙江工商大學(xué)行政管理系主任何東認(rèn)為，《暫行規(guī)定》并不禁止目前名下有兩輛以上小客車(chē)的個(gè)人繼續(xù)擁有并使用，擁有人可以使用至現(xiàn)有車(chē)輛報(bào)廢或是轉(zhuǎn)讓?zhuān)粫?huì)對(duì)繼續(xù)保有和使用現(xiàn)有車(chē)輛的行為作出處罰。該規(guī)定只是對(duì)今后名下保有車(chē)輛總數(shù)的限制。因此，并未觸及“法不溯及既往”這一原則。

同時(shí)，何東還說(shuō)，對(duì)于原先合法的行為杭州個(gè)人二手車(chē)買(mǎi)賣(mài)，新的法律出臺(tái)后能否加以規(guī)制呢？答案是肯定的。比如，原先的黃標(biāo)車(chē)是可以自由上路，為了控制大氣污染鼓勵(lì)黃標(biāo)車(chē)提前報(bào)廢，全國(guó)各地先后出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)對(duì)黃標(biāo)車(chē)行駛作出限制。所以，通過(guò)重新設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)調(diào)整社會(huì)關(guān)系來(lái)引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向，這本來(lái)就是法律或是政策的重要功能之一。

那么，如果某人曾經(jīng)擁有多輛車(chē)、多個(gè)車(chē)牌，限制“一人多車(chē)”后能不能在此人賣(mài)舊車(chē)購(gòu)新車(chē)時(shí)限制其續(xù)用原車(chē)牌？

茅銘晨認(rèn)為，只要限牌規(guī)則合法并有明確規(guī)定，是可以限制其續(xù)用原車(chē)牌的。因?yàn)檐?chē)牌雖然具有一定程度的“隨人”屬性，但更主要的是具有“隨車(chē)”屬性，買(mǎi)了新車(chē)，就中斷“既往”了。也就是說(shuō)，該人購(gòu)買(mǎi)新車(chē)已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)新的購(gòu)車(chē)行為，應(yīng)當(dāng)適用購(gòu)新車(chē)時(shí)已經(jīng)生效的新規(guī)定。因此，這一政策并非違背“法不溯及既往”原則。

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